| 我国光伏政策的回顾与展望 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 作者：吕康 发布于：2017/7/31 12:25:38 点击量： | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
我国光伏政策的回顾与展望
吕康
（西北勘测设计研究院 陕西 西安 710065）
我国的光伏发电建设始于二十世纪七十年代，受高成本等因素制约，发展缓慢。2000年后，国家启动了“送电到乡”、“光明工程”等一系列扶持项目，为偏远无电地区解决用电问题。近年来，随着光伏发电技术成熟、成本大幅下降、电价政策逐步完善，以及国家改善能源结构的需求日益增加，光伏发电得到了迅猛的发展。自2009年开始，我国启动了“光电建筑应用示范项目”、“金太阳示范工程”和“大型光伏电站特许权招标”，在这些项目的推动下，我国光伏发电规模逐步壮大。目前，我国光伏电站安装容量已经位居世界第一位。我国光伏市场的飞速发展得益于光伏激励政策。
1.中国可再生能源法
我国的可再生能源法首次提出了可再生能源发电项目执行上网电价，电网企业依照由国务院价格主管部门确定的分类上网电价，收购可再生能源上网电量，高于常规能源发电平均上网电量的差额，附加在销售电价中分摊。可再生能源法还规定了电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。
2009年12月26日，颁布了可再生能源法的修正案，主要的变更内容有两处，一是第十四条中电网企业全额收购可再生能源上网电量，修改为“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”，要求“发电企业有义务配合电网企业保障电网安全”。二是将第二十四条修改为：“国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。”
2.可再生能源专项资金
2009年的可再生能源法修正案规定“可再生能源发展基金”包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入。
2015年4月2日，财政部发布了“可再生能源发展专项资金管理暂行办法”的通知。明确定义：可再生能源发展专项资金，是通过中央财政预算安排，用于支持可再生能源和新能源开发利用的专项资金。 从最近几年的执行情况来看，由于光伏发电安装容量连年呈现爆发式扩大，可再生能源补贴拖欠问题严重，资金缺口持续扩大。2016年底，缺口达到了600亿元，2017年3月份则已飙升至750亿元。
3.光伏上网电价政策
中国光伏电价政策经过了一事一议的“审批电价”、“特许权招标”电价以及“固定上网电价”三个阶段。
3.1审批电价
2008年7月21日，国家发改委价格司批准上海崇明岛1兆瓦和内蒙古鄂尔多斯205千瓦低倍聚光光伏电站的上网电价为4元/kWh，这是国内最早的光伏审批电价。
3.2特许权招标电价
2009年和2010年，国家发改委能源局主持完成了两次光伏电站特许权招标。第一次是2009年敦煌10兆瓦光伏电站项目，中广核和国投华靖同时中标，中标电价为1.0928元/kWh。2010年第二次特许权招标共有13座光伏电站，覆盖6个省区：陕西、青海、甘肃、内蒙古、宁夏、新疆。最低中标价为青海共和项目0.7288元/kWh，最高中标价为新疆和田项目0.9907元/kWh。
3.3固定上网电价
自2012年下半年开始，国家连续出台多项光伏发电激励政策，主要特点是制定光伏发展规划，提出大型地面电站和分布式发电并重，明确分布式并网光伏发电上网管理办法，并从初投资补贴转变为电价补贴。2013年8月23日出台了光伏发电分区电价和分布式光伏发电的补贴标准。2015年12月22日，发改委价格司发布了《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，公布了2016年的光伏上网电价。2016年12月26日，发改委价格司发布了2017年光伏上网电价。
表3.1 全国光伏电站标杆上网电价变化表 单位：元/kW•h（含税）
注：西藏自治区光伏电站标杆电价另行制定。
4.光伏领跑者计划和光伏扶贫计划
4.1光伏领跑者计划
2013年7月，国务院发布了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》国发〔2013〕24号，《意见》中提出在扩大光伏发电应用的同时，控制光伏制造总产能，加快淘汰落后产能，着力推进产业结构调整和技术进步。同时强调把扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点，该意见是领跑者计划政策制定的基础。
2014年12月16日，国家能源局综合司下发《国家能源局综合司关于做好太阳能发展“十三五”规划编制工作的通知》（国能综新能[2014]991号）。通知要求：“要充分发挥发展规划对技术进步的作用。依托重点基地、重点项目和重点工程，协调推动太阳能利用和产业发展”，“要做到经济效益与社会效益相统一。发挥好太阳能利用方式多、覆盖地域广等特点，将太阳能利用与生态建设、城市建设、扶贫发展、农业经济、污染治理相结合，创新太阳能利用与生态文明建设的新方式，使太阳能利用取得尽可能大的经济效益和社会效益”，“对光伏电站应提出建设布局，具备条件地区可提出50万千瓦以上的光伏电站基地。”
2014年年初国家能源局下达1400万千瓦的光伏发电装机规模目标，实际建成1000万千瓦；2015年下达2200万千瓦，实际建成1500万千瓦；连续两年都未能完成国家能源局下达的目标计划，为此，国家能源局也在积极采取应对措施来应对这一局面，积极推动各省、市、县开展不受年度规模限制的大型光伏基地的规划。
2015年1月8日发改委等八部门发布了《能效领跑者制度实施方案》，所谓“能效领跑者”是指同类可比范围内能源利用效率最高的产品、企业或单位。发改委将同有关部门制定激励政策，鼓励能效“领跑者”产品的技术研发、宣传和推广。
2015年6月，工业和信息化部和国家能源局、国家认监委联合发布了《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》（国能新能【2015】194 号）以及《关于发挥市场作用促进光伏技术进步和产业升级的意见（征求意见稿）》，《意见》中指出，严格执行光伏产品市场准入标准。自2015年起，享受国家补贴的光伏发电项目采用的光伏组件和并网逆变器产品应满足《光伏制造行业规范条件》相关指标要求。其中，多晶硅电池组件转换效率不低于15.5%，单晶硅电池组件转换效率不低于16%。《意见》还指出，未来国家能源局每年将安排专门的市场规模实施“领跑者”计划，要求项目采用先进技术产品。国家通过组织光伏发电基地、新技术示范基地等方式组织实施。同时，对示范工程提出建设标准、技术进步及成本下降目标等要求，通过竞争性方式选择技术能力和投资经营实力强的开发投资企业，企业通过市场机制选择达到“领跑者”技术指标的光伏产品。
2015年6月19日，国家能源局以《国家能源局关于同意山西大同采煤沉陷区建设国家先进技术光伏示范基地的复函》（国能新能【2015】222 号）文件批复意山西大同沉陷区建设国家先进技术光伏示范基地建设，同意增加山西省2015光伏发电建设规模100万千瓦，专项用于大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地建设。大同基地为全国第一个光伏领跑者基地。截至2016年6月30日，山西大同采煤沉陷区领跑者基地一期100万千瓦已全部并网发电。
2016年6月，国家能源局下达了2016年光伏发电建设实施方案的通知中指出，2016年光伏领跑者技术基地规模为550万千瓦，共批复8个基地。截至目前，全部基地均已完成项目招商工作，全部项目预计将于2017年9月30日前建设完成。
表4.1 2016年光伏领跑技术基地建设规模
通过以上政策和已实施的领跑者基地来看，国家十分支持领跑者基地的实施，领跑者基地各项工作开展顺利，领跑者基地的开发建设将是“十三五”期间的重点工作。
4.2光伏扶贫计划
近年来，河北、安徽等省区利用当地较好的太阳能资源条件，在扶贫产业发展，探索实施光伏发电项目等方面取得了很好的成效。实践证明，在贫困地区开展光伏扶贫工程，既符合国家能源发展战略，又符合开发式扶贫战略，贫困户在项目建设中，用电不花钱，卖电做贡献，是一个既利当前，又利长远；既利扶贫，又利发展的好项目。
根据中央领导批示精神，国务院扶贫办和国家能源局经商定，决定在有条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。并于2014年10月联合印发了《光伏扶贫工程工作方案》，提出2015年先在河北、山西、安徽、甘肃、青海、宁夏6省区的30个县开展试点工作。自工作开展以来，试点县采取各具特色的建设方式，在建设规模、收益分配、资金筹措、运行维护等方面总结出了经验和做法，试点项目取得显著成效。2015年12月24日，国家能源局下发《国家能源局关于加快贫困地区能源开发建设推进脱贫攻坚的实施意见》，以正式文件明确了十三五扶贫攻坚的任务。
2016年3月23日，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行联合出台了《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源〔2016〕621号），决定在在全国具备光伏发电建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。从此，光伏扶贫进入全面实施阶段。同年5月，国家能源局、国务院扶贫办联合印发了《光伏扶贫实施方案编制大纲》（国能综新能〔2016〕280号），指导地方编制光伏扶贫实施方案，进一步推动光伏扶贫工程建设，保障光伏扶贫项目有效实施。
5.未来光伏支持政策走向
5.1光伏电价下调并引入竞争机制
光伏电价调整的政策导向非常明显，拉大了各资源区补贴标准之间的差距，相对抑制西部大型光伏电站的快速扩张，重点鼓励中东部地区分布式光伏市场的扩大。
在光伏补贴政策将持续下降，“平价上网”指日可待的形势下，光伏发电竞争上网的政策导向也已经出台。2015年12月20日，国家能源局下发《关于完善太阳能发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》，要求除分布式光伏外，光伏电站项目原则上全部采用竞争方式获得资源，各省区必须制定光伏发电项目竞争配置办法。
5.2解决弃光问题
根据相关统计数据，2015年，甘肃弃光率38.20%，宁夏8.15%，青海3.20%，新疆24.80%；2016年，甘肃弃光率30.45%，宁夏7.15%，青海8.33%，新疆32.23%。2016年陕西首次发生弃光，弃光率6.89%。未来如何从政策导向方面有效地解决大型地面光伏电站弃光问题，是保证光伏产业健康可持续发展的关键之一。
5.3电力体制改革
2015年3月15日，国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，吹响了电力体制改革的进军号。2015年11月26日，国家发改委和能源局联合发布了“关于印发电力体制改革配套文件的通知”，共发布了6个配套文件。电力体制改革的核心是通过市场和竞争建立健康、具有活力和可持续的电力市场，这必将为光伏产业的发展提供新的活力和驱动力。
作者简介：中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司光电设计院副院长，高级工程师，国家一级注册消防工程师。多年来从事可再生能源发电工程相关工作，具备丰富的光伏发电研究、规划、设计的工程经验
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